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完善运行机制 有效发挥新兴产业创投计划的作用
2014-12-10 资料来源:中国经济新闻网-中国经济时报 2014-10-31
新兴产业创投计划是近年来国家实施的一项支持创新创业的重要政策措施, 旨在发挥政府出资对民间风险资本的引导带动作用,缓解战略性新兴产业初创期和早中期企业的融资难题。该计划在实践中取得了明显成效,但也显现出一些问题,需要进一步改进、完善,以充分发挥其作用。
  新兴产业创投计划在实践中取得了积极成效
  创业投资是发达国家高技术产业得以蓬勃发展的重要原因之一。我国风险投资总体上还处于发展初期,尚不能满足创新型中小企业的发展需要。据调查统计,2012年我国风险资本总量为3312亿元。但大部分资金投向了成熟期和上市前期,投资于初创期和成长期企业的比重分别只有3.1%和16.07%,难以解决大量具有创新活力的中小企业的融资需求。尤其是处于发展初期的战略性新兴产业,其投资风险比传统高技术产业更大,因此民间风险资本投资更加谨慎,中小企业融资难题更加突出。
  为了解决这一难题,发展改革委和财政部于2009年开始启动并实施了新兴产业创投计划。其主要实施方式是由中央财政出资参股,带动地方财政和民间资本共同设立创业投资基金,由专业化管理团队管理基金并负责投资创业企业。该计划坚持市场化运作原则,在实践中初步发挥了积极作用。
  一是发挥了财政资金对民间资本的引导作用,为新兴产业创业企业搭建直接融资平台。新兴产业创投计划定位于带动民间资本投资战略性新兴产业的创新型中小企业。从实践效果来看, 2009年—2012年期间,该计划共投入中央财政资金51亿元,参股设立了102只创业投资基金,其中地方财政资金投入52亿元,民间资本投入329亿元;这些参股基金基本上都投向战略性新兴产业,共投资企业300多家,其中处于初创期和早中期的企业接近80%。
  二是充分发挥市场配置资金的作用,改进了政府支持产业创新发展的方式。新兴产业创投计划使用的中央财政资金通过招标确定受托管理机构,并由该机构作为出资人代表对各方参股的创投基金行使权利并承担相应义务。政府不直接干预基金的经营和管理,不参与具体投资决策。参股基金及其专业化管理团队决定投资哪家企业,被投资企业可以根据自身发展需要自己决定资金如何使用。这种做法避免了政府直接审批项目和定点补助企业,更加尊重和服从市场的选择。
  三是引导和带动了地方创投行业、尤其是基础薄弱地区创投行业的发展。安徽省是新兴产业创投计划首批试点省份, 自计划实施以来先后吸引了东方富海、高佳特、英国火花创投等一大批国内外知名创投机构入驻。截至2012年6月底,安徽省创投企业已达35家,同比增长25%;基金规模约100亿元,同比增长 35.7%。北京、上海等地还积极探索了天使投资基金、中外合作基金等运行模式。
  实践中面临的体制性障碍与潜在问题
  新兴产业创投计划尚处于不断探索和实践的过程中,有一些潜在问题需要引起注意。
  一是中央财政资金的性质还没有完全明确,使相关管理者在实际工作中存在较多顾虑。目前,中央财政资金是从产业技术研究与开发资金等专项资金中划拨出来,作为资本金投入参股基金。从财政资金的来源看,它属于无偿资助性质的专项资金,不需要回收或增值;但是从资金的实际用途来看,它又属于政府参股投资。由于创业投资市场本身风险比较大,而新兴产业创投计划又有体现政策导向的投资限制,因此参股基金有可能出现亏损。对此,无论是整个计划还是每只基金的管理者,都担心一旦亏损会被追究国有资产损失的责任。
  二是评估和监督机制还不够健全。首先,创投计划还没有建立规范的评估机制,缺乏对其整体运行效果的判断和评价标准。其次,随着越来越多的项目进入管理期、甚至退出期,对可能出现的违规套取资金等行为,尚未建立有力的约束和惩罚机制。
  三是实施过程中还需注意避免对企业竞争环境的负面影响。从目前调研情况来看,有些地方的发改委为了保障财政资金回收,给予被投资企业研发及产业化专项资助等其他政策的倾斜,这对未获得新兴产业创投计划支持的企业就显得有失公平。
  完善和改进新兴产业创投计划,进一步发挥其作用
  为了持续更好地发挥新兴产业创投计划的作用,建议在以下几个方面进行改进和完善。
  第一,明确中央财政出资性质,改进资金投入和运营方式。财政资金投资的目的在于支持初创期企业和新兴产业发展,而不在于获取投资收益。建议以法规形式将新兴产业创投计划使用的财政资金明确定位为政策性投资,与一般性质的国有资本不同,不要求必须回收或增值。不妨学习以色列实施政府创投引导基金-亚泽马(YOZMA)计划的做法, 由政府与其他社会投资者按出资比例共同承担损失。此外,可以借鉴国外经验改变目前逐年预算、逐年拨付的方式,将所有用于创投计划的中央财政资金集中起来,形成独立运行的一个资金池,投资收益和回收的资金都返回此资金池,实现滚动式发展。
  第二,建立定期评估、信息披露和监督惩罚机制。建议以2-3年作为一个阶段,对计划实施效果进行评估,并以此作为是否继续实施该计划的依据。向社会公开创投计划的有关信息,包括年度执行情况、参股基金及投资企业的运营情况等,不断促进政策实施过程的规范化和透明化。以法规形式建立有力的惩罚机制,加强对道德风险的监督,对违规违法套取资金等行为进行惩戒。
  第三,注重维护企业之间的公平竞争。在政策实施过程中,不要有倾向性地对被投资企业给予专项资助等其他支持,对所有企业做到一视同仁,促进公平竞争。
  第四,适度加大对新兴产业创投计划的财政支持。中小企业融资难一直是困扰我国创新发展的突出问题。新兴产业创投计划作为目前为数不多、又体现市场导向的支持创新型中小企业融资的政策,应该更多地发挥其作用。建议在完善评估和监督机制的基础上,适度加大中央财政资金投入总盘子,加强对新兴产业创业投资的支持力度。

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